国土领域腐败问题生成原因及其对策研究

近年来，国土系统贪腐问题引起舆论高度关注，《人民论坛》杂志随机调查访问6810人，有44%的人士认为“做官是一种高风险职业”，国土局长以4222票成为最被“看好”落马的岗位。事实上，国土资源部门对于系统内腐败问题的整治举措从未间断，各种反腐新规也大量出台，然而实际效果却不尽如人意。如何跳出运动式治理的窠臼，建立健全国土领域反腐长效机制，成为摆在相关部门面前亟待解决的重大问题。

一、国土领域腐败生成的表现形式

一是土地腐败与地产商的纠葛

从全国各地的大量案例来看，“土地爷”倒台涉及最主要的罪名就是受贿罪，而作为行贿者最常见的就是房地产商。全国人大常委会原副委员长成思危对媒体透露：“房价成本包括土地价格、建材成本等等占50%，政府的税费占20%，开发商的利润占30%，开发商这30%里头有一部分是灰色成本，说白了，就是行贿的成本。一种是开发商主动去行贿，另一种是有权力的政府工作人员索贿，你不给我钱我就不给你批，不给你办。”辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局原局长罗亚平利用职务创造了一个新的历史纪录：涉嫌贪污、受贿3000余万元人民币，另对2800余万元人民币、69万余元美金的家庭财产不能说明合法来源，涉案金额共计6000余万元。罗亚平不仅刷新了辽宁官场贪腐犯罪涉案金额的纪录，而且她的案子被中纪委领导批示为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”，被媒体称为“疯狂的土地奶奶”。

二是“政绩至上”的悲剧

我国从1997年实行分税制改革以来，地方政府的财政收入主要来源便是地方的税收。在此种情况之下，出让城乡土地的使用权便成为地方政府财政收入的重要来源之一，所以土地资源又被称为“第二财政”。现行的《土地管理法》规定，土地出让金的30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府。在此“土地财政”的背景下，“低地价”是地方政府招商引资策略中的一重要组成部分，招商引资所带来的经济发展又是衡量地方政府官员任期内“政绩”的最为重要的硬性指标，事关他们的职位升迁。在此情况下，地方政府出让国有土地使用权时的动机就变得十分复杂，其腐败行为已经不再仅仅局限于个人对于金钱利益的追求，更有甚者是对于名声以及更高官职的追求。

三是“圈子”的连带效应

现在的人不管干什么都讲究个圈子。什么娱乐圈、文学圈、学术圈……圈里圈外地套住了不少人。要说这腐败圈，也是土地腐败的一个特色。笔者注意到，检察机关有关土地腐败方方面面的调研报告中，“窝案、串案”成为出现率最高的词汇。干部圈子形成了一个相对稳定的小团体，工作中互为上下级，生活中互为“哥们儿”。在这种小团体中，利益是维系关系的纽带。因此，当社会上一些不法分子为了获取暴利，千方百计对这些人进行拉拢腐蚀的时候，很容易就会将这个小团体全部拉下水。2009年江西省国土厅三位副厅长先后落马，引发政治地震，随后拔萝卜带泥，15名处级以上干部相继揪出，组织架构几近塌陷，形成骤然断层。2010年无锡市国土局又有重量级的正副局长“掉水”，2011年，海南东方以商人“私征”土地，村官代人“买地”，国土局长“炒地”，市长“授意”圈地的模式扯出腐败利益链条。

二、国土领域腐败生成的原因分析

一是资源稀缺

国土资源是重要的生产要素，又是不可再生的稀缺资源，随着我国经济社会的快速发展，国土资源的供需矛盾日益突出，在巨额利益驱动和诱惑下，近年来国土资源领域腐败问题比较严重。开发商为了拿到土地往往不惜一切代价去行贿有关人员。拿了土地以后盖楼盘盈利能达到几十亿，几十亿的钱拿出百分之几——几千万的费用来收买一些干部，对于开发商来说并不算什么。

二是权力集中

土地管理部门作为政府重要职能部门之一，肩负着对土地这一不可再生的稀缺资源进行管理、使用、规划等一系列重要职责，还对用地审批、土地出让费用标准等重要问题把关，这些职责和权限往往又集中在少数领导者手中，很多涉及土地方面敏感问题的决定权也掌握在领导者手中。在处理具体土地事务中，政府掌握着土地的出让权、定价权，这些权力由领导和具体办事人员进行具体操作，有关的决策人员、经办人员拥有相当大的自主决定权，这些都给公共权力“寻租”留下了空间。他们或滥用职权，或大搞权钱交易，或贪污挪用，在社会上造成了恶劣的影响。

三是监督缺位

土地部门拥有“点土成金”的“法术”，这种法术之所以能够奏效，是因为背后有权力的支撑。现实情况是，土地供给权由政府垄断，政府权力由国土、规划部门垄断，部门权力又由主要官员垄断，这种垄断的权力既不透明，也不受监督。这种监督缺失是由当今的一些地方官员传统的“长官”意识和“官大一级压死人”的行政管理体制造成的。例如海南东方，在市长领导下的各级部门的负责人和机关工作人员，为保住自己的“饭碗”，于是出现“不敢管不敢查”的“不敢作为”现象。同时，这些“有法不依，执法不严，违法不究”下的“不作为”和“不敢作为”也是“出了问题上面顶着”意识下的一种“盲从”，进而导致各项法规法纪的“监督”形同虚设，使违法违纪和犯罪行为得逞。

四是歪风仍有市场

在社会上，涉及国有土地使用权的行政审批、变更、登记等行政行为时，当事人往往希望找到有一定关系的人花钱办事。而掌握权力的官员则认为自己是在利用职权为别人谋取合法利益，收点好处不是违法，更谈不上犯罪。另外，在一些地方，不少党政官员仍然把对土地的开发利用当做刺激当地经济发展的增长点和助推剂，因此即使出现了涉土渎职违法犯罪的情况，也睁一只眼闭一只眼，甚至加以袒护。上述这些观念客观上无疑助长了该行业里的歪风邪气。

三、国土领域腐败的治理对策

一是创新宣传教育，竖好“风向标”

导向就是方向，理念就是信念。党风廉政建设如果流于形式，就会出现“台上讲廉，台下拿钱，人前一套，背后乱套”的怪象。那么怎样才能使得党员干部目标认准、位置摆准、路子走准、口袋摸准，关键在于丰富教育载体，创新宣传模式，不断建构廉政理念润物细无声的效果，实现廉政教育入脑并入心的转变。

发挥廉政基地教育平台的作用，定期到教育中心参观学习，聆听“人之入狱，其言亦善，其情亦真”的忏悔。发挥廉言警句渗透作用，每周一进行晨诵，组织开展廉洁从政格言征集、廉政书画、廉政演讲、廉政宣讲比武等活动，用好微信、微博等自媒体平台，充实廉政教育内容，定期进行党风、行风等“四风”自查自纠活动，让全体党员干部精神上受到洗礼、党性上受到锤炼。

二是筑牢体制机制，砌好“防火墙”

没有规矩，不成方圆，制度是防治党风廉政建设不正之风的根本保障。根据“定岗、定职、定责”的要求，进行岗位职权梳理，使每个干部职工清楚自己的职权，明确岗位权力运行界限，让权力得到具体化、透明化、公开化。整合优化制度，对原有的制度进行建立、补充、废止、完善，制度要结合本地实际，注重因地制宜，把本地经验制度化，堵塞制度缝隙，扫除制度盲点，保证制度之间衔接配套。制度的生命在于落实，如果把制度写在纸上，挂在墙上，念在会上，制度那只是一纸空文。要坚决克服重制度建设、轻制度执行的倾向，切实做到坚持原则不动摇，执行标准不走样，履行程序不变通。

三是纯洁家庭社交，看好“包围圈”

后院失火，殃及池鱼。“后院起火”是现象，前院管理失控才是本质。把党风廉政宣传教育延伸到领导干部家庭，充分发挥家庭在反腐倡廉工作中的特殊作用，召开家属助廉会、组织参观廉政教育基地、开展廉洁集体宣誓签名、评选廉内助优秀家庭，进行经常性教育规劝，让家庭防线及时敲打廉政警钟、守稳廉政门槛。

朋友要交，但心中有数。交上一个好朋友，就多一面明镜；遇上一个坏朋友，就埋一颗暗雷。国土领域是“土地爷”、“财神爷”，贪官的落马，无一例不与拐弯抹角跟你套近乎、拉关系、扯同学、攀老乡的朋友有牵连，苍蝇不叮无缝的蛋，只要你有缝隙，你就会腐烂。因此，交友要把握尺度、讲究原则、保持距离。要分清“公友”和“私友”，不搞假公济私，不把个人交往与行使公权混在一起，感情用事。要处理“友谊”和“法律”的关系，遵纪守法，坚守原则，不能重友轻法。要处理“阳光交往”与“灰色交易”的关系，增强交往的透明度，话在明处说，事在明处办，权在明处使，钱在明处交。

四是规范资源配置，撑好“阳光伞”

强化土地用途管制与出让监管，适度分权，对土地整理、开发、建设用地复垦的立项验收初审权与实施权进行分离，由行政职能科室掌握立项验收初审权，让事业单位进行具体实施，把“裁判员”和“运动员”两个角色分离。大力推进经营性用地出让的招拍挂制度，工业用地实行出让最低价标准，改进农用地转用和土地征收的审批方式、改革征地程序、完善涉及建设用地招投标和公示制度。完善土地市场阳光交易平台建设，构建“批、供、用、补、查”综合管理平台，依托电子政务，推行行政审批网上公开透明运行，对业务流程进行优化，制约行政自由裁量权不再“自由”，让权力在阳光下运行。

强化国土部门内部程序的约束力，防止个人特权，任何领导的决策都要通过部门审议和监督，领导应说明作出决策的理由，部门应根据相关事实进行可行性研究。改革政府(部门)政绩评价指标体系，去政绩指标“唯GDP化”，增加“合理利用土地资源、改善民众居住条件”指标及其权重。

五是勤抓监督考评，念好“紧箍咒”

国土部门由于是垂直管理部门，在权力使用的监督上，上级监督太远，同级监督太软，制度监督太难、群众监督太空。如果没有监督考评，不正之风就会大行其道。

抓实内部监督，阳关权力运行。把好行政权力审批关，做好重大事项局务会和所务会集体商讨磋商，实行无记名投票制度、差额票选，避免“决策一言堂，说话一人算”现象。把好人事任免关，实行领导干部选拔“组织推荐、群众举荐、个人自荐”三荐并行，实行民主竞争优选制度，重公开轻神秘、重实绩轻后台、重优秀轻平庸。把好财务管理关，健全财务审批、预算管理、公开招标、派驻审计等制度。把好项目立项及验收关，加强土地市场、土地开发复垦整理、地质灾害治理等工程招投标制度。把好内部纪检关，通过电话模拟、窗口现场暗访、专项暗访等形式，加大明查暗访的频率和力度。

做实外部监督，规范权力运行。调整和充实监督员队伍，聘请人大政协、企业工矿、新闻媒体、基层群众等不同层面的监督员，形成立体式的机关作风监督体系。定期开展座谈交流，杜绝光聘不管、光看不说的现象。开通投诉电话、邮箱，走进市民热线，畅通投诉渠道，注重分析民主测评满意度。

六是严格问责追究，架好“高压线”

流水不腐，户枢不蠹。党风廉政只有天天抓、时时抓、事事抓，才能出实效。我们既要防微杜渐，又要大喝一声、猛击一掌，才能起到杀鸡骇猴、以儆效尤的作用。

严格落实党委主体责任，纪检组监督责任“两个责任”，实行过错问责制度，结合国土利剑行动，彻查滥用职权、贪污受贿、失职渎职等行为，严查侵害群众利益、违反政治纪律和组织人事纪律等案件。做好信访举报工作，加强核查和督办反映问题。通过廉政谈话、纪律处分、一票否决、移送司法的触电惩戒机制，构建不愿为的自律机制、不敢为的惩罚机制、不能为的防范机制。

实行连带问责制度，使领导干部更加注重对下属干部职工的预防与管理，下属干部职工更加注重对领导的监督与谏言，真正使一个系统上下套在一个“责任链条” 上，使领导不再当“甩手掌柜”，逼着他们看好自己的门，管好自己的人。使下属不再当“清闲小二”，逼着他们走好自己的路，瞧好自己的头。（南通市国土局）