“协同监督”助力防控教体系统工程招投标领域“高风险”研究

招投标是工程建设的关键环节，是滋生腐败行为的易发多发部位，也是社会各界关注的热点、焦点。近年来，海安市纪委监委驻市教体局纪监组聚焦教育体育系统工程招投标领域，针对教体系统工程体量大、资金多、专业人才少、监管力量散等因素，围绕促进教体系统招投标领域公平公开公正，在查找问题、落实整改、追责问责、健全制度等关键环节上下功夫，探索“嵌入式”闭环监督管理方式上进行了深入的思考和研究。

一、近年来推行工程招投标领域监管的主要做法和初步成效

（一）全面组织理要点，站高一线抓顶层设计。一是多层面调研明方向。先后组织对教体系统工程招投标领域分职能科室、基层重点学校、重点供应商、区镇纪委书记四个层面启动专项调研，了解全市在建工程以及工程量较大的学校，掌握相关科室职能职责，摸排存在问题以及廉政风险点，为协同监督指明方向。二是多维度摸底明底数。对2018年以来3000元以上30万元以下的所有小型维修工程以及教学装备、办公用品招标采购项目进行全覆盖摸底统计，在此基础上，梳理汇总3000元以上2万元以下小型维修工程项目数较多的区镇和学校，明确“分解项目、规避招标”类问题的对象9个，作为进一步审计和监督的备选单位。三是多角度统筹明方案。在多方调研基础上，研究制定《关于深入开展招投标领域突出问题专项监督的实施方案》，明确监督重点、参与人员、工作职责、工作步骤以及时间安排，构建网格化的监督阵地，以派驻教体局纪监组、教体局监审科为主体力量，同时选聘专业性强、政治觉悟高的财会人员组建财审组，对重点领域重要时点进行专项监督，更深层次发现问题解决问题。

（二）全线监审攻难点，点面结合抓问题排查。一是上下联动，全覆盖起底推进统计。在综合多方意见基础上，制定下发《海安市中小学、幼儿园基建（维修）、商品和服务等采购招标信息明细表》，要求全市所有中小学（幼儿园）对政府采购、小型维修工程以及自行采购相关项目重要节点进行梳理，确保排查全覆盖。目前，已对10个区镇、17个局直单位的采集数据进行研判，涉及小型维修工程1898个，教学装备及办公用品采购项目3051个。二是组室联动，分条线梯次推进审计。针对教体系统单位多、范围广的现状，坚持以点带面，梯次推进专项审计，综合研判后，确定先调取某中学和某镇两家单位近3年的学校行政账册。遴选8名具有多年审计或财会从业经历人员组成2个财审组进行查证。本次审计发现未按规定实施公开招标等问题38条。三是组组联动，分批次逐步开展审查。一方面，与协作单位积极协同配合，对审计发现问题分析研判，精准固定了某中学在绿化工程实施过程中规避招标等方面的事实；另一方面，与第六监督检查室、案管室、审理室对接，做好初步核实、会商、立案等相关工作，确保案件快查快办。

（三）全程研判堵盲点，追根溯源抓整改落实。一是巡察“把脉”，开列问题清单。结合前期市委巡察情况，从多角度挖掘资源，进一步做实巡察“后半篇文章”。后期，共查阅招投标领域台账资料22盒、会计凭证124本，进行个别访谈18人、针对性核谈8人，开展专题诊断分析3次，受理群众信访2件次，开列了5个方面20个“负面清单”。二是监审“问诊”，深挖问题根源。联合市教体局监审室召开专题会议，直面教体系统工程量多，招标专业人员匮乏、能力不足，基层监管力量分散薄弱，违纪成本较低，惩治力度不够等问题“症结”，剖析根源成因，从而明确努力方向和改进措施。三是监管“配方”，研发管理标准。针对工程招投标领域突出问题，制发监察建议书，督促教体系统党组织切实扛起管党治党政治责任，举一反三，研发管理标准，促使招投标行为在阳光下运行。

二、当前教体系统工程招投标领域主要存在问题及原因分析

从近三年巡察、监督及审计查处招投标领域违纪违法案件情况来看，当前教体系统在招投标、建设管理等环节中存在的问题主要表现在以下几方面：

（一）决策程序有欠缺。一是部分学校组织不够健全。有的学校分管领导和业务人员变动频繁,招投标工作小组成员更新不及时，有的甚至缺少分管领导,存在履职不到位或职责不清等现象。二是议事决策程序不够完善。集体讨论的会议记录过于简单,立项依据、项目概算等关键缺失,不能完整反映项目面貌。三是“三重一大”决策备案流于形式。存在项目实施时间在前，决策时间在后，以集体决定代替法定程序直接发包，以内部违规邀标替代公开招标，让施工单位先行进场施工再办理邀标或履行招投标手续等现象。

（二）招标环节不规范。一是招标文件“量身定做”。《中华人民共和国招标投标法》规定禁止在招标文件中写明所需材料厂家名称等信息,但在制定招标文件时,往往可以通过明确某些指标为内定中标单位量身定做倾向性条款,从而为个人提供了一定的“寻租”空间。二是投标过程“暗箱操作”。投标人通过借用或雇用多个不同名称的有资质的公司出面陪标，参与项目竞标，以排斥其他竞标者。有些投标人通过与招标人和中介机构串通协商，通过招标文件制定歧视性或限制性条款来排斥其他潜在投标人。三是评标过程“暗藏玄机”。按照相关规定，专家独立评标，但实际评标过程中,许多评标专家会参考业主专家的意见。由于学校具有评标专家资格的人员较少,这些人经常作为业主代表参加评标,极易被对方熟知并进行人情围困,这个过程极易发生腐败。四是信息公开“半遮半掩”。部分学校的采购应该通过公告招标形式发布信息，却通过小范围内的通知方式，如通过学校校园网或乡镇采购中心网，使及时了解信息的企业较少,投标单位围标、串标成本较低且很容易实现,导致中标价偏离市场行情,学校利益受损。

（三）施工环节存漏洞。项目施工环节，主要是学校基建修缮部门及监理公司参与管理,权力更集中。一是材料选购把关不严。主要材料及设备的选购必须经甲方管理人员认定,少数管理人员工作责任心不强，供应商说什么就是什么，少数人员以人情作为首选条件,结果是以次充好或价格畸高。二是日常监督职责不清。项目具体管理人员责任不明确,没有做到责任到人。现场缺少学校常驻代表,无法对施工现场进行实时监控。基层管理人员管理项目过多，超出能力范围，造成监管不到位。三是现场施工监理失当。监理企业作为中介组织,一旦监理人员被施工方拉拢腐蚀而放弃职责,或者双方结成了利益共同体,无论虚报工程量还是隐瞒施工质量问题都很难被发现。

（四）标后监管不到位。由于监管或财务人员责任心、能力和水平不够，甚至有章不循，有法不依，导致结算审计、变更验收及合同支付环节问题时有发生。一是结算审计立场不定。“自己做了自己审”，与施工单位搞分成，找合同漏洞多争取审定价。二是变更验收形同虚设。对不符合变更立项条件的,准予变更立项;与施工单位串通,对变更工程量、单价审核虚高,特别是对隐蔽性工程变更的审查把关不严;同意施工单位先实施,后履行设计变更立项手续,导致变更工程量超过规定标准，或无法审核其变更立项的合理性以及无法准确核实现场工程量。三是合同支付随性而为。存在很多不规范的情况，如签订中标合同时，随意变更招标文件相应条款或转包、未按合同约定方式支付工程款、合同方、开票方及收款方不一致等现象。四是档案资料散乱无序。多数学校工程项目建设的档案资料分类、整理、组卷不到位，档案资料收集整理不全面、不完整。

造成上述不规范产生的原因，主要有以下几个方面：

一是教体行业工程特殊。随着教育强市的发展，政府对教育的投资越来越大，建设工程项目资本密集，动辄几百万甚至上千万。而工程建设市场竞争异常激烈，常常出现各方利益主体在招投标过程中耍花招、玩猫腻，导致腐败问题易发高发。

二是招标专业人员匮乏。招投标领域面广环节多、政策专业性强，而教体系统从事工程管理的多为兼职人员，对招投标领域的政策法规、纪律制度、专业技能欠缺，工作中奉行经验主义、惯性思维，失职失责的现象时有发生。

三是监督管理存在漏洞。工程建设项目时间跨度长，手续程序繁多，基层监委会监管力量分散薄弱，缺乏专业支撑，监管容易流于形式，甚至出现监管“真空”。

四是惩治力度不够严厉。 招投标过程中出现的违法违规现象，法律法规上有明确的处罚规定，但总体上是少处轻罚，加上认证上的困难，查处的比例很小，这些极大地降低了法律的威慑力。

三、深入推进学校工程招投标领域协同监督的策略和建议

针对教体系统工程招投标领域围标串标、频繁变更、质量隐患等典型问题，全面拓展深化“组室校”联动“监审巡”互动闭环监管体系，源头防控招投标领域领域的高风险。

（一）跟进精准监督，压实主体责任。一是关口前移，把好“事前关”。定期推进各主体负责人培训，以案例教学和专题业务培训为重点，提升一线人员业务水平。常态化开展“一项目一承诺”活动，督促将工程招投标作为“三重一大”事项纳入集体研究必选项，招标项目负责人必须签订招标廉政承诺书或开展廉政宣誓，压实项目招标廉政责任。二是清单管理，盯紧“事中关”。加强项目全流程监督管理，以清单式紧盯项目阶段性任务目标等重点环节中，助推项目公平公开公正完成。三是督促整改，把好“事后关”。针对发现的问题，督促列出问题清单、制定整改方案，完善各施工关键节点的防范措施和工作制度，将每个环节的监督责任落实到人。

（二）多方协作联动，全面跟踪问效。一是监审协作，监督效果“微循环”。纪监组联合教体局审计室，聚焦前期调查摸底中资金数目较大、信访问题较为集中的重点学校及重点工程，开展专项审计，倒逼工程招投标领域健康发展。二是监巡联动，促进整改“齐步走”。梳理前期发现的相关问题，编制共性问题清单下发至各科室及学校，要求各单位对标问题、举一反三、建章立制，建立整改通报制度，确保整改到位。三是组室互动，执纪监督“一条线”。不定期召集协作组专题会议，对发现的工程招投标领域重点疑难问题进行分析研判，并启动联合执纪审查、专项监督检查等工作，有效解决派驻机构人员力量缺乏、监督审查调查业务不精的问题。

（三）强化标后监管，深化标本兼治。一是警示教育，筑牢防线。

运用多种形式开展警示教育。组织开展专题培训会，深化以案为鉴、以案促改。二是精准问责，看牢红线。紧盯招标采购中某个重大环节违纪违法行为，督促切实履行监管职能，把责任追到关键处、问到关键人，影响大多数。三是长效监管，守牢底线。在建章立制上下功夫，推动堵塞漏洞，切实扎紧扎密制度笼子，做实协同监督“后半篇文章”。

（海安市纪委监委）